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进一步加强机构编制监督检查工作

发布时间:2014/2/24 11:28:10 来源:中央机构编制委员会办公室网站 录入:wx 点击数:3

机构编制管理工作在加快政府职能转变、推进行政管理体制改革、提升社会公共服务水平等方面起着重要作用,机构编制监督检查工作是加强机构编制管理工作的重要环节和有力抓手。它有利于加快机构编制管理的法制化建设,有利于不断提高机构编制管理的层次和实效。2007年,中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》,温家宝总理签发《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,中央编办和监察部联合出台《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规性文件,这充分体现了中央对机构编制工作的高度重视。近日,郑州市编委办公室监督检查处就如何加强机构编制监督检查工作开展了一些调研。

一、加强机构编制监督检查工作的必要性

实践证明,各个时期制定的编制管理方针、政策、原则和方法是同当时的政治、经济形势相适应的,在特定历史条件下发挥了重要作用,有力地推进了我国经济社会的发展。然而,由于过去的编制工作具有被动性和主观随意性的特点,加上管理力量的脆弱和法制的不健全,致使长期以来机构编制缺乏科学的定量分析、法律的约束和强有力的监督,机构编制往往陷入“膨胀——精简,再膨胀一—再精简”的恶性循环。现行编制管理模式已受到严峻挑战,一些与新形势不适应的因素也日益显露。

主要表现为以下“四性”:

一是编制使用上的交叉性。现行编制主要有行政和事业两类。这种编制的划分,使国家机关除了有行政编制外,还有事业编制,个别单位混编现象还比较严重。

二是管理缺乏严肃性。近年来,机构编制管理正处于逐步发展和完善的过程中,机构编制还没有定性、定量的标准,执行起来可操作性不强。在实践中,个别同志对机构编制管理的规范性和科学性未引起足够的重视,凭经验办事,使得管理较随意。

三是机构设置和职能划分缺乏科学性。现实中,“条管”与“块管”、部门与部门、上级与下级之间,在特定时期,往往存在各自的局部利益。当局部利益与矛盾发生冲突时,从维护自身利益的角度出发,对一些机构编制事项,采取非正常程序,人为给机构编制管理部门施加压力。

四是管理的监督处罚手段缺乏可操作性。“编制就是法规”,这是机构编制管理工作的一个基本原则。但是,在现实工作中,由于缺乏管理的法律规范,缺乏对违反机构编制管理事项的监督处罚机制,很难真正把编制作为法规来执行。

二、加强机构编制监督检查工作的重要性

机构编制管理工作,是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。经过多年努力,近年来,机构编制工作取得了一些成绩,机构编制管理水平也不断得到提升,机构设置、编制配备日趋合理,人们的编制意识逐步加强。个别部门还不同程度的存在违规超编进人的现象,所以加强监督检查十分的重要:

一是机构编制管理的内在要求。机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程。决策过程主要是党委、政府和机构编制部门进行的机构编制事项审批的过程,执行过程主要由组织、人事、财政、劳动和各行政事业单位的实施过程,反馈评估是对决策执行结果的总结和评价。无论是决策、执行、还是反馈评估,都离不开监督检查工作,它们是一个有机整体。没有监督检查的决策、执行、反馈评估,机构编制管理会偏离正常的轨道,那么整个机构编制管理过程就会形成恶性循环,造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序增长,以致破坏整个行政管理体系。

二是依法行政的客观需要。“编制就是法规”,《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的出台进一步明确了机构编制的法定地位,《条例》中对地方各级人民政府的机构设置、编制管理作了明确具体的规定,从这个角度看,机构编制管理本身就是一种依法行政行为,客观上必然要求加强机构编制监督检查。《机构编制监督检查工作暂行规定》为开展机构编制监督检查提供了执法依据,是切实维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”,所以机构编制监督检查工作是依法行政的客观需要。

三是提升机构编制工作水平的必然举措。当前,机构编制管理受诸多因素的影响,没有发挥出应有的作用,特别在县一级机构编制部门,有限的工作只能停留在决策过程中的报批工作。真正在审批、执行过程中,无法发挥监管作用,机构编制管理失去了权威性、严肃性,在某些方面更多表现出软弱的一面,更谈不上机构编制监督检查工作水平如何上台阶、出实效。四是新形势下构建和谐社会的新要求。机构编制管理的好坏,关系到能否顺利建立适合社会主义市场经济规律的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,对推进我国经济社会健康发展起决定性作用。但是,管理离不开监督检查,加强机构编制的监督检查,有利于加强机构编制管理,有利于增强各单位的依法行政能力,有利于推进行政管理体制改革,有利于使机构编制工作更好地为经济建设服务,有利于为构建社会主义和谐社会提供强有力的保障。

三、加强机构编制监督检查工作的类别和形式

现行机构编制管理中的监督检查体系,一般可以有党的监督、国家权力机关的监督、国家行政机关综合部门的监督、各单位内部监督、机构编制管理机关的监督、群众和舆论的监督和司法部门的监督等。

其主要形式有:

一是审核监督。即机构编制管理部门在审批机构编制事项后的一定时期内,对“三定”方案的执行情况进行审核和监督,如发现违规现象,则及时予以制止和纠正。

二是统计分析监督。统计是编制管理部门进行机构编制管理的重要手段之一。经常性的编制统计,可以对违反机构编制纪律的动机和行为,产生一定的心理压力,客观上起到威慑作用。根据统计结果,编制部门可以采取必要的措施,有针对性的纠正违规行为。

三是综合部门监督。主要指审计、人事、财政、纪检监察等综合部门的监督。如:工资基金监督,这是带有经济性质的行政监督措施之一,通过工资统发中心,编制部门对于违规的单位进行有效控制,对超编人员不核发工资,以维护机构编制管理的严肃性和权威性。

四是接受群众监督。这类监督体现了我国社会主义市场经济体制民主化的特征,是人民群众当家作主的表现形式,如:通过**、举报、“12310”电话受理和有关部门的反映等形式,这样可以弥补监督机制的不足和疏漏,形成多方位、多层次齐抓共管的综合的监督体系。

四、加强机构编制督检查工作的基本要求

机构编制监督检查工作是一项政策性强、社会影响大的严肃工作,需要深入实际、真抓实干,只靠出台几个政策、下发几个文件、搞几次检查是远远不够的,要“沉下去”抓出实效,树立监督检查的权威,为机构编制规范化管理扫清阻碍,才能真正体现出监督检查工作的价值和意义。

为保证监督检查工作的顺利开展,要掌握监督检查工作的几个基本要求:

一是明确监督检查主体、对象和内容。《条例》明确规定:各级机构编制管理机关应当按照法定管理权限,履行监督检查职责。所以执法主体是各级机构编制管理部门,但也明确监察机关与机构编制部门在工作中互相支持、协作配合的关系。主要体现在:一是重要的检查活动中两个部门要发挥监督检查合力;二是机构编制部门经过调查核实,认为需要追究有关人员纪律责任并属于监察对象的,要移送监察机关处理;三是监察机关发现有违反机构编制管理规定的问题时,应当及时向机构编制部门通报有关情况。

监督检查的对象:

国务院所属的行政机构;地方各级人民政府及其所属的行政机构;事业单位;使用行政编制和事业编制的其他机关和团体。

监督检查的内容包括:

一要机构编制法律法规贯彻执行情况、各级党委政府关于机构编制决策审批情况及审批程序、统计情况等。同时《规定》列举出机构编制部门、地方各级人民政府、各行政事业单位三个责任主体的违规行为,更能准确理解监督检查内容。

二要讲究科学的方式、方法。监督检查可以采取例行检查、专项检查等方式进行。例行检查是为了使日常工作规范化、制度化,如财政供养人员工资审核、调动人员的审批等都属于例行检查。例行检查一般按照拟订方案、发出通知、组织实施、检查验收、总结讲评等程序进行。专项检查是选择性地对某项重点工作、专项工作进行的,针对性强。检查时可采取听取汇报、召开座谈会、个别谈话、走访等实地调查方法,也可责成下级职能部门完成,上级编制部门要及时督办,必要时可回访。如近年来开展的“乡镇机构编制和实有财政供养人员确保五年内只增不减”的检查就属于专项检查。

三要抓好监督检查的关键环节。监督检查要抓住审批、执行、反馈评估三个关键环节。审批环节,也就是决策形成的过程。

执行环节关系到政令是否畅通,执行情况的监督检查分两方面:一是当地政府对上级机构编制法律法规的执行情况。二是各行政机关、事业单位执行情况。反馈评估是对机构编制运行的绩效进行总结、反馈。在这方面,目前最具代表性的工作是机构编制统计和分析,《条例》中把机构编制统计情况列为监督检查的一项内容,体现反馈评估工作的重要,所以机构编制部门在这个环节中要发挥好监督检查作用。

四要综合运用监督管理手段。机构编制立法前,机构编制部门采用传统的行政、经济手段监督管理机构编制工作。

行政手段:

对违反机构编制规定的,一是下文通报,责令整改;二是报告上级编制部门出面制止;三是冻结其一切机构编制审批工作。经济手段:主要是建立机构编制与财政预算相协调的约束机制:一是财政部门按核定的编制数预算各单位的全年办公经费;二是对超编人员,建议财政不予核拨工资;三是对吃“空饷”人员,坚决停发其工资;四参照个别地区对单位用编进人实行“超编要罚、空编有奖”政策;五是实行机构编制目标管理和责任审计制度,做到明确责任、奖罚分明。法律手段:一是依法收缴单位印章、单位牌子;二是依法撤销机构、注销编制,三是情节严重的,移送纪检监察机关和司法机关处理。

五、机构编制监督检查工作面临的问题和困难

应该清楚的认识到,由于受诸多因素的影响,该市的监督检查工作难免存在一些问题和困难。

一是思想认识的不足。长期以来,机构编制部门重审批、轻监管的思想比较严重,对审批了的机构编制事项较少有跟踪监督执行的意识。如,关于单位的职能配置与调整,“三定”方案下发后,对一些部门的职能履行情况和存在的职能缺位、越位、不到位等现象缺乏必要监督检查。

二是“人治”因素的存在。目前,机构编制工作缺乏办理机构编制事项的硬性约束职能,致使日常管理中“人治”现象依然存在。个别单位和极少数人乘机通过各种关系撇开编制部门办理机构编制事项。甚至,一些单位和个人通过领导讲话、上级批示,要求增设机构、增加编制或调进人员。

三是监督权限的制约。“三定”方案确定了各机关单位的职能、内设机构、人员编制和领导职数,这是机构编制部门监督检查机构编制管理执行情况的重要政策依据。“三定”方案中的职能配置、内设机构、人员编制的配备执行情况,编制部门能理直气壮地监督。而领导职数的配备监督,则受管理权限等因素的制约。因此,导致单位超编进人,超编必然增拨经费,使编制与财政预算配套管理成为参考的政策而难以执行。

四是管理政策的滞后。机构改革在不断进行,而现行的机构编制监督管理政策仍相对滞后。有些监督管理的规定,已不适应改革的要求。管理政策的滞后,束缚了机构编制监督管理工作的创新。

五是法律依据的缺乏。我国机构编制监督管理方面的规章制度还不健全,地方一级的机构编制监督管理法规更是严重缺乏。机构编制管理法制化进程滞后,严重影响和制约了了机构编制监督检查的长效机制建设。

六、加强机构编制监督检查工作的措施

机构编制监督检查工作是维护机构编制权威性、严肃性的重要手段。加强机构编制监督,使之为机构改革的顺利推进和机构编制管理各项政策的执行到位提供保障,我们认为可以从以下几个方面强化措施。

一是加强机构编制部门监督检查职能。机构编制部门要适应新形势的需要,加强约束职能,健全监督检查机构与队伍,完善监督程序与手段。在机构编制部门内部形成强有力监督机制,实现机构编制监督检查的制度化、经常化,把监督检查工作作为一项日常业务深入持久地开展下去。

二是创新建立机构编制监督制度。当前,机构编制部门必须创新监督管理制度。可以从三个方面进行探索和尝试:首先是实行机构编制审批执行情况报告制度。机关和事业单位每年必须按规定向机构编制部门报告机构编制执行的情况。机构编制部门应定期或不定期向党委、政府和上级机构编制部门报告本辖区机关事业单位编制审批执行情况,主动接受党委、政府和上级机构编制部门的监督检查。然后是实行机构编制审计和考核制度。机构编制部门会同有关部门对机关事业单位执行机构编制的情况进行年度审计和离任审计。将财政供养人员总量控制实施情况和机构编制审批执行情况,纳入领导班子和干部年终考核内容。最后是实行机构编制管理公开监督。编制部门要建立公开办事制度,对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序和机构编制审批事项,以适当的方式向社会公开,接受群众监督,使机构编制管理工作公开透明,杜绝违规操作。机构编制部门可通过聘请社会监督员,设立咨询、投诉、举报、监督电话等形式和途径广泛听取群众意见,加大监督力度。

三是进一步加强机构编制的日常监督。首先是充分利用现有的监督手段,进一步完善审核制度,加强对部门、单位的机构设置和人员编制的日常监督管理。其次是实现真正意义上的机构编制与财政预算相结合的管理,机构编制部门要直接参与机关事业单位的经费预算和工资统发管理,加强对机构编制的有效监督。再次是对重大机构编制事项的落实,实行跟踪督查制。然后主动出击,定期和不定期开展机构编制监督的专项检查。最后是结合年终统计和事业单位法人年检,对各单位的机构编制执行情况进行检查。

四是适应改革需求进行机构编制监督。针对不同类别与不同性质机关事业单位的监督,对其监督的范围、内容、形式和措施应有所不同。按照“有所为,有所不为”的作法,对机关与全额拨款的事业单位要管住,对差额预算的事业单位要管活,对自收自支和企业化管理的事业单位要适当放开。

五是积极推进机构编制监督法制化进程。机构编制监督检查工作最有力的“尚方宝剑”,就是加强机构编制监督的法制化建设,通过立法将机构编制管理监督检查的主体、对象、内容、方式和责任追究等一系列的问题,逐步用法律或法规的形式固定下来,使机构编制监督有法可依,从根本上构建机构编制管理监督的长效机制。

七、加强机构编制监督检查工作的几点建议

一是大力加强机构编制监督检查工作的制度建设。建立检查制度。根据实事求是、注重实效的原则,突出工作重点,要建立日常检查、定期检查和重点检查等制度。建立督查督办制度。对群众反映的焦点、热点问题,要建立重点督查、专项督办制度,以保证群众反映的问题得到及时解决,上级交办的案件及时完结。建立举报制度和保密制度。以保证举报人的举报行为不受到任何危害。四是建立监督检查的协调配合机制。以保证机构编制部门与监察机关在监督检查工作中更好地互相支持配合。

二是加大机构编制监督检查工作的力度。首先是加大宣传力度。要利用多种渠道、采取多种方式和方法大力宣传《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》和机构编制管理各项政策规定,通过宣传,使机构编制政策深入人心,家喻户晓。通过宣传,增强全民机构编制法规意识,尤其是领导干部的机构编制意识。其次是加强社会监督。要加强“12310”和群众来信来访受理工作。通过这些渠道,更能真实地、最大范围地接受群众监督。可以通过网络、电视等信息平台,公开机构编制决策、执行情况,自觉接受社会监督。最后,对不涉及国家秘密的编制和实有人员等情况,还可以向本单位或者社会公开,通过政务公开,增加工作透明度,接受社会监督。

三是加强违规事项查处的力度。监督检查工作必须要检查深入、执法严厉,必须是发现一起,查处一起,绝不能姑息迁就,否则就会不断有人以身试法,也可以通过广播和电视台对典型案件进行追踪报道,以案说法,扩大影响面,展现机构编制的威慑力和严肃性、权威性。

四是加强监督检查的队伍建设。健全完善监督检查的组织机构建设。加强学习。“打铁还需自身硬”,机构编制部门必须加强思想政治学习和业务学习,通过学习,培养机构编制工作者实事求是、公道正派的工作作风和工作态度,通过学习,掌握和熟悉运用机构编制法律和法规,提升自身工作能力,更好地为党委、政府和机构编制委员会当好参谋,也能更好发挥监督检查作用和树立机构编制良好形象。开展深入调研,创新工作机制。没有调查就没有发言权,如何进一步加强机构编制监督检查工作,必须开展有针对性的、深入细致的调研,要经常到最基层,广泛听取群众意见,特别是基层机构编制工作者的意见,并认真总结以往开展的各项督查工作的经验,不断更新工作方式和方法,同时,建议上级编制部门要多组织监督检查工作培训、经验交流,借他山之石,不断研究和创新监督检查工作行之有效的方式方法。

五是切实加强内部管理,提高执行能力。转变编制部门的管事职能,把编制管理与经费管理、法律监督结合起来,逐步建立党委、政府机构编制管理的“自控”机制。对于编制部门来说,要及时转变观念,改变目前重“审批”轻“监管”工作格局,经常深入基层,检查了解编制执行情况,发现问题,及时纠正,并采取经济的、行政的手段,实现有效监督。总之,建立多层次、全方位的监督体系,健全各类制度,严肃责任追究,明确责任主体,强化机构编制监督检查,是巩固机构改革成果和更好的开展工作的有效途径。








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